从股权上来看，财政部是中国金融系统的实际控制人；从业务监管权来看，对中国金融系统来说，央行是相对强势的控制人，“央妈”称号也缘于此；从人事任免权来看，银监会的人事任免权覆盖到的资产总额，是金融系统内最大的。本文以实证的方法，从所有权、业务监管权和人事任免权等方面，分析了目前中国金融体系的现状，很有价值。

金融机构是金融体系中最重要的组成部分，是指从事金融服务业有关的金融中介机构，为金融体系的一部分，同时还有金融体系的底层服务机构与监管机构，以此共同组成金融体系。虽然中国存在着庞大的非正规金融系统，但它他们大多依附于正规金融系统，地位与角色严重受制于监管政策。因此，本文着重讨论正规金融系统的控制权。

一、金融系统背景介绍

1、金融机构概览

根据央行规范，中国金融机构包括如下：

一、货币当局：1、中国人民银行；2、国家外汇管理局。

二、监管当局：1、中国银行业监督管理委员会；2、中国证券监督管理委员会；3、中国保险监督管理委员会。

三、银行业存款类金融机构：1、银行；2、城市信用合作社（含联社）；3、农村信用合作社（含联社）；4、农村资金互助社；5、财务公司。

四、银行业非存款类金融机构：1、信托公司；2、金融资产管理公司；3、金融租赁公司；4、汽车金融公司；5、贷款公司；6、货币经纪公司。

五、证券业金融机构：1、证券公司；2、证券投资基金管理公司；3、期货公司；4、投资咨询公司。

六、保险业金融机构：1、财产保险公司；2、人身保险公司；3、再保险公司；4、保险资产管理公司；5、保险经纪公司；6、保险代理公司；7、保险公估公司；8、企业年金。

七、交易及结算类金融机构：1、交易所；2、登记结算类机构。

八、金融控股公司：1、中央金融控股公司；2、其他金融控股公司。

九、新兴金融企业：1、小额贷款公司；2、第三方理财公司；3、综合理财服务公司。

结合这一规范，根据机构监管条线，中国的金融体系的组成包括如下机构：鉴于中国目前机构监管的特征，各金融机构的准入、业务审批等均受限于其监管上级，由具体的司、局、部（委下面的部）进行管理。

2、金融市场概览

中国存量金融资产，主要是银行为主，占有绝对的优势，近十年以来虽然有下降的超势趋势，但仍然高达 90%。这显示着中国仍然是以银行为主导的金融体系。

中国直接融资市场以债券和股票为主，近年信托业发展迅速，管理资产总量已经接近股市或债市的 50%。近年股市低迷，而债市暴发，债市存量市值已经超过股市。

虽然银行资产总额依然占全社会金融系统资产的绝大部分，但金融脱媒的现象也越来越明显，信托、银行理财等直接融资规模越来越大。

3、重要的金融机构

A)主要银行，按总资产计算，前十家分别为：工行、建行、农行、中行、国开行、交行、招商、浦发、兴业。

资产，占行业比 利润，占行业比

前十家 92 万亿，61% 12459 亿，71.4%

前四家 63 万亿，41% 80 亿，46.3%

数据来源：同花顺 iFnD，笔者计算。

B)主要信托公司，按管理的信托资产计算，前十家分别为：中信、建信、兴业、中融、中诚、长安、外贸、华宝、平安、英大。

资产，占行业比

前十家 290 亿，39%

前四家 1570 亿，21%

数据来源：同花顺 iFnD，笔者计算。

C)主要券商，按总资产计算，前十家分别为：中信证券、海通证券、国泰君安、广发证券、华泰证券、招商证券、国信证券、银河证券、中信建投、申银万国。

资产，占行业比 利润，占行业比

前十家 9781 亿，47% 27 亿，51.6%

前四家 5486 亿，26.3% 80 亿，25.6%

数据来源：同花顺 iFnD，笔者计算。

D)主要基金管理公司，按管理的基金规模计算，前十家分别为：天弘基金、华夏基金、嘉实基金、南方基金、工银瑞信基金、易方达基金、广发基金、博时基金、汇添富基金。

二、金融系统由谁控制

4、主要金融机构的所有权人

如何控制一家金融机构？一家上规模的普通公司，受《公司法》等制度的约束进行人事任免和公司治理，符合“三会一层”议事规则，即由股东大会、董事会、监事会和高级管理层组成的决策体系。股东大会为最高决策机关，由此产生董事会、监事会（或监事）和公司高管。

同时，中国现行的《公司法》等在保护小股东利益、限制高管权力等方面做了一系列的安排，虽然还有相当可以改进的空间，但应该说，还是比较符合当前国际通行的规范的。

但长期以来，《公司法》在国内执行的并不是很好，大量上市公司的公司治理不符合《公司法》要求，国有企业的管理更是远背离《公司法》等法律制度的规范，离现代公司治理的原则相去甚远。

一般来说，一个公司内，三个方面的内容比较重要：人（人事任免与辞退）、事（业务管理）、财（利润分配、薪酬、剩余索取权等）。通常来说，所有权是决定所有这些权力的基础，在基础之上，才能谈人、事、财。

股权结构的基本结论

第一，银行业存量资产占金融业资产的 90%以上，其中五大国有银行占银行业总资产43%。这意味着五大国有银行的总资产占到全社会金融资产的 40%左右。

第二，财政部与汇金公司两者，以绝对的优势控制了工农中建四大国有银行和国家开发银行，以第一大股东控制了交行、光大。这意味着，中国金融资产中超过 50%是由财政部和汇金公司联合控制的。

第三，汇金公司原先由央行监管，现在转移为中投公司下属公司，中投的董事长均为财政部的副部长等，这意味着，汇金与财政部为一致行动人，中央政府通过财政部控制着中国金融业的半壁江山。

第四，地方政府与央企控制了其余金融机构的绝大部分，控制了中国金融业另半壁江山。从历史和现实来看，股份制银行基本上由地方政府和央企设立，至今多数仍然为实际控制人。

第五，从历史和现实来看，城市商业银行、农村商业银行多为地方政府的提款机，在银行改革大潮以来，地方政府仍然为城商行与农商行的实际控制人。央企、外资与民营分享了这一盛宴，但其中大多数仍未上市，退出渠道尚不明确。

第六，信托、券商、基金股权结构分布基本相同，与股份制银行相近，多为央企和地方政府所设，经过多年的股权变更，民资、地方国资、央企股份、外资间的转让，多数公司的股份已经相对多元化，但地方国资与央企投资控股公司仍然牢地控制了中国主要的信托、券商、基金。

第七，依规模大小，大保险公司的股权结构与国有商业银行相近，为财政部与汇金控股，小保险机构与券商相近。

第八，以安邦保险为代表的民营企业，已经开始在金融市场中崭露头角，开始进军银行、券商等机构，部分机构已经实现了银证保的全牌照。其与安邦保险不同的是，他们不像安邦那样公开在资本市场上举牌，而是通过分散持股或者多公司形成一致行动人，例如肖建华的明天系。

第九，最重要的金融市场基础设施，几乎全部控制在政府手里，次重要的机构，虽然是会员制机构或者公司，但会员大会名存实亡，主要负责人均由政府任命。

最后，国有股也并非铁板一块，以股权作为控制权的抓手，需要明确国有股份的实际控制人。银行改革之前，财政部是四大行的唯一股东。中行和建行采取的方案是，将原有全部资本金冲销坏账，财政部的权益被尽数冲销，在此基础上央行以外汇储备注资，并透过汇金公司持有两家银行 10％的股权。

而在工行与农行的改革中，注资方案不再用原有全部资本金冲销坏账。205 年 1 月，新《公司法》明确了财政部作为国有金融机构出资人的地位，中国财政部随后参与了工行的股改。因而，财政部将依然保留部分在工行、农行的权益，与注入外汇储备的汇金公司一道成为新工行的股东。汇金公司将不再是工行的惟一股东。更有媒体指出，“在对工行的注资中，财政部不愿意再像在建行、中行股改中被‘晾在一边’，将力争成为工行注资方案中的‘主角’”，为此不惜承担 2350 亿的贷款损失（工行不良贷款 470 亿的一半）。

而汇金公司，在工商登记中是财政部的全资子公司，50 万元注册资本金为财政部出资，但其运用的资金却来自央行的外汇储备。郭树清与谢平执掌汇金公司的时代，一般认为汇金公司是由央行控制的，为此引起财政部的不满。最终在财政部的努力下，汇金公司被中投公司吸收，成为中投的子公司，回归到财政部的控制之下。

5、人事任免权

现有中国金融系统人事任免框架是在 1998 年之后慢形成的。涵盖了两条主线：党务与高管。但在 1998 年时，这两条线并不区分，因为金融机构尚未建立起现代的企业治理，人事基本上由党委组织部管理。

当时，包括央行在内，很多金融机构的分支机构，甚至完全处于地方政府的控制下，总部对分支机构失去控制。“为地方政府发展出力”，“在本地吸储、贷款用于本地”成为通行的做法。

基于这种背景，自 198 年以后，在朱镕基的领导下，中央开始金融集权（后面详述），从党务的条线对主要金融机构收权，实施垂直管理，上收金融机构各分支机构的人事任免权。

在《中共中央关于完善金融系统党的领导体制，加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》15中，中共中央决定成立中共中央金融工作委员会、金融机构系统党委和中央金融纪律检查工作委员会。

文件明确了主要金融机构的负责人为中央管理16，中国人民银行17，中国证券监督管理委员会，各国有商业银行、政策性银行，交通银行和中国人民保险的干部实行垂直管理，中央金融工委管理深度下沉至分支机构一把手18。以此隔绝了地方政府对金融系统的影响。当然，为了减轻地方的反弹，文件规定，中国人民银行跨省(自治区、直辖市)一级分行，中国证监会地方证管部门，各国有商业银行、政策性银行和交通银行省级分行及中国人民保险(集团)公司省级分公司主要负责人的任免，各金融机构党委决定前还应听取所在省(自治区、直辖市)委的意见，如有不同意见，由中央金融工委进行协调。

其中，中央金融工委书记由国务院副总理兼任，设副书记两名，其中一名副书记主持日常工作。中国人民银行，中国证券监督管理委员会，各国有商业银行、政策性银行，交通银行和中国人民保险(集团)公司党委分管党的工作的副书记及中央金融纪律检查工作委员会书记担任工委员。中央金融工委书记、副书记和委员列入中央管理。

在机构业务管理条线，中国人民银行发布了《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》19，从任职资格、任职资格审核与管理、任职资格取消等方面对金融机构的高管任免规则进行限定。这时，监管机构对金融机构的人事任免拥有两条较有约束力的权力：不通过任命的权力，免职的权力。

随着 203 年中央完成金融集权，中共中央金融工委撤销，金融体系的党委监管权分别下放到各监管机构，被监管金融机构的党组织关系分别设在央行、银监会、证监会、保监会，由他们“代管党的组织关系”。

而业务管理条线的任职资格的审查与终止的权限移至各监管机构，分别制定了行业的“金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法”，包括银、证、保在内，均有相应的管理办法，涵盖所有主要类型的金融机构。

而地方性金融机构的党委与业务两条线的管理，在中共中央金融工委时代，地方性金融机构的党组织设置、领导关系和工作职责，由地方党委参照该通知精神并根据实际情况作出规定。城、乡信用合作社的党组织，由所在地的市、县委领导。地方性金融机构的跨地区分支机构的党组织，一般实行属地领导。演变到现在，各地情况均不相同。

6、业务监管

业务监管2是金融机构中最为庞大的、最具寻租空间的权力，准心就是以市场准入、业务审批为主的管理。近年来，经营监测越来越成为央行、银监会的主要工作重心。

目前中国的金融机构管理主要体现在以下三个方面：

第一，机构管理：包括市场准入，分支机构设立，人事任命核准与终止等。

第二，业务监管：金融产品的各个方面（价格、面向对象、治理机制等）。

第三，经营监测：以合规和风险防范为基础的各类基于指标的非现场监管与现场监管。

业务监管权、所有权与人事任免权的冲突：央行设立上清所边缘化中债登中央国债登记结算公司是中国资本市场乃至金融市场中最为重要的一项基础设施。但由于设立之初央行未考虑过其后来的影响会如此之大，中债登的财务与基础管理在财政部，人事任免权在银监会党委，央行拥有业务监管权。显然财政部是中债登绕不过的重要主体，但一直以来，央行都希望将中债登的人事管理权收归到自己手中，但始终未能如愿。

于是，央行决定成立上海清算所，力推自己对口监管的机构做大、做强。尽管业务高度重合，但人事权分属两个部委的中债登与上海清算所之间几乎没有任何交集。名义上，上清所执行中央对手方（Central Counter Party，下称 CP）清算机制，区别于中债登的双边清算机制，丰富了市场的竞争。但央行将其负责审批的短期融资券、中期票据等逐步移至上清所。2013 年债市危机以来，央行借此债市整顿契机，加强了银行间债券市场规范管理，未来中债登将更加专注于国债、央票和金融债。而企业的信用债将更多集中于上清所。

7、财权等基础管理

中国有企业的管理权分置，不受《公司法》等法律约束，更体现在资产转让、收益回报、薪酬制定等方面。从 203 年至今，中管金融企业23的基础管理职能，主要由财政部金融司承担，包括负责金融机构国有资产的基础管理，即相关的统计备案工作；负责金融机构国有资产转让、划转处置管理，监交国有资产收益；拟定金融机构的资产与财务管理制度并监督其执行，如金融企业会计制度、商业银行的拨备和核销政策及报批等。

8、不算结论的小结

从股权上来看，财政部是中国金融系统的实际控制人；从业务监管权来看，对中国金融系统来说，央行是相对强势的控制人，“央妈”称号也缘于此；从人事任免权来看，银监会的人事任免权覆盖到的资产总额，是金融系统内最大的。

但控制权也无法一概而论，被控制机构对监管机构甚至更高层的游说能力惊人。金融系统中，四大行对国务院、央行和监管当局的影响力非常大，目前“一行三会”的负责人一般都从四大行中产生，四大行的负责人又从监管当局中产生，金融高官与机构高管交替升迁的路径已经程序化。所有的监管机构在监管金融机构时，都需要考虑被监管机构领导人未来的可能性，不可能无差别监管。